Pierwszy budżet to zaliczka. Czego marzec 1959 uczy o dzisiejszych inwestycjach

„W świecie projektów publicznych pierwszy budżet to tylko zaliczka. Gdyby ludzie znali prawdziwy koszt od początku, nic nigdy nie zostałoby zatwierdzone. Chodzi o to, żeby ruszyć. Zacząć kopać dziurę i zrobić ją tak dużą, żeby nie było innego wyjścia niż znaleźć pieniądze na jej zasypanie.”

Napisał to Willie Brown, były burmistrz San Francisco, w felietonie dla San Francisco Chronicle z 28 lipca 2013 roku. Komentował trzysta milionów dolarów przekroczenia na terminalu Transbay. Nie tłumaczył się i nie przepraszał. Opisywał mechanizm, który uważał za oczywisty.

Bent Flyvbjerg, który przytacza ten fragment w Project Management Journal, dopisuje jedno zdanie. Rzadko kiedy ktoś z wewnątrz mówi to tak wprost, bo mało kto chce podpisać się pod tym nazwiskiem.

Skala zjawiska

Flyvbjerg od trzydziestu lat zbiera dane o dużych projektach. Pierwsza duża próba, opisana w „Megaprojects and Risk” z 2003 roku, obejmowała 258 inwestycji transportowych o wartości około dziewięćdziesięciu miliardów dolarów. Dziś jego baza liczy ponad szesnaście tysięcy projektów z ponad dwudziestu branż w stu trzydziestu sześciu krajach.

Wynik jest monotonny. Dziewięć na dziesięć dużych projektów przekracza budżet. Przekroczenia do pięćdziesięciu procent w ujęciu realnym są częste, powyżej pięćdziesięciu procent nierzadkie. Tunel pod Kanałem La Manche: osiemdziesiąt procent. Lotnisko w Denver: dwieście. Big Dig w Bostonie: dwieście dwadzieścia. System informatyczny brytyjskiej służby zdrowia: od czterystu do siedmiuset. Opera w Sydney: tysiąc czterysta.

Z całej bazy szesnastu tysięcy projektów osiem i pół procent kończy się w budżecie i w terminie. Pół procenta kończy się w budżecie, w terminie i z korzyściami, które obiecano na wejściu.

Te liczby nie poprawiają się od siedemdziesięciu lat, czyli od kiedy istnieją porównywalne dane. Nie poprawiły się mimo komputerów, mimo BIM, mimo profesjonalizacji zarządzania projektami. Coś, co nie reaguje na siedemdziesiąt lat postępu narzędziowego, nie jest problemem narzędziowym.

Marzec 1959

Drugiego marca 1959 roku, w deszczu, premier Nowej Południowej Walii Joseph Cahill przykręcił brązową tablicę w punkcie przecięcia osi dwóch sal i natychmiast ruszyły młoty pneumatyczne. Kosztorys opiewał na trzy i pół miliona funtów. Budowa skończyła się w 1973 roku, dziesięć lat po terminie, za sto dwa miliony dolarów australijskich.

Warto zobaczyć, w jakim stanie ta budowa ruszyła, bo to jest sedno sprawy, a nie sam rozmiar przekroczenia.

Geologia cypla Bennelong nie została zbadana przed konkursem. Założono, że to lita skała piaskowca, tak jak w otoczeniu. W rzeczywistości był to luźny materiał aluwialny nasączony wodą morską, całkowicie niezdolny do przeniesienia projektowanych obciążeń. Trzeba było wykonać około siedmiuset wierconych pali w stalowych rurach, prawie metrowej średnicy. Tych prac nie było w budżecie. Od nich zaczęła się cała historia przekroczeń.

Drugi problem był poważniejszy. Nie znano ciężaru dachu. Punkty kotwienia były na tym etapie zaledwie zarysowane, a obciążenie, jakie miały przenieść, pozostawało niewiadomą. Utzon nie miał skończonego projektu skorup, kiedy wbijano pierwszy pal.

Sama Opera w Sydney opisuje to na swojej stronie wprost. Rozsądniejszy plan zakładałby rozwiązanie problemów projektowych przed rozpoczęciem budowy. Ale Cahill się spieszył. Bał się, że projekt utknie w biurokracji albo w politycznej opozycji. Wybory wygrał w marcu 1959 roku niewielką przewagą, miał sześćdziesiąt osiem lat i siedem miesięcy życia przed sobą. Umarł w październiku, z łóżka szpitalnego prosząc ministra robót publicznych, żeby nie pozwolił projektowi upaść.

Ruszając przed rozstrzygnięciem kluczowych kwestii projektowych, Cahill nadał inwestycji pęd, który okazał się nieodwracalny.

To zdanie jest ważniejsze niż liczba tysiąc czterysta procent. Rozpoczęcie budowy nie było błędem organizacyjnym. Było narzędziem. Sposobem na przeniesienie decyzji z obszaru, w którym można ją cofnąć, do obszaru, w którym już nie można.

Błąd czy kłamstwo

W 2002 roku Flyvbjerg wraz z Mette Holm i Sørenem Buhlem opublikowali w Journal of the American Planning Association analizę wspomnianych 258 projektów pod tytułem, który sam w sobie jest tezą: „Underestimating Costs in Public Works Projects: Error or Lie?”.

Rozstrzygnięcie jest statystyczne i dość brutalne. Gdyby zaniżanie kosztorysów było błędem prognozy, rozkładałoby się symetrycznie. Część projektów byłaby droższa od założeń, część tańsza, a średnia dążyłaby do zera. Nic takiego nie występuje. Odchylenie jest jednokierunkowe, konsekwentne i utrzymuje się przez dekady, regiony i typy inwestycji. Autorzy piszą wprost, że zaniżenia nie da się wyjaśnić błędem i że najlepiej tłumaczy je strategiczna dezinformacja, czyli kłamstwo.

Struktura tego zjawiska jest widoczna w danych branżowych. W projektach kolejowych średnie przekroczenie kosztów wynosi 44,7 procent, a jednocześnie średni niedobór prognozowanego popytu 51,4 procent. Koszt zaniżony, korzyść zawyżona, obie liczby przesunięte w stronę, która ułatwia zatwierdzenie. W drogowych przekroczenie jest niższe, 20,4 procent, ale ryzyko, że prognoza ruchu myli się o ponad jedną piątą, wynosi mniej więcej pół na pół.

To nie są przypadkowe pomyłki niedoświadczonych ludzi. To jest wynik selekcji.

Dlaczego wygrywa gorszy projekt

Flyvbjerg nazywa dominującą praktykę modelem „break-fix”. Projekt rusza na podstawie liczb, które nie mają pokrycia, w pewnym momencie się łamie, a potem jest naprawiany kosztem tych uczestników, którzy nie byli w środku układu i nie zdążyli się wycofać przed pęknięciem.

Konsekwencja jest gorsza niż same przekroczenia. Skoro o zgodzie na realizację decyduje kosztorys, a kosztorysy są systematycznie zaniżane, to do realizacji trafia nie projekt najlepszy, tylko ten, którego autorzy najodważniej zaniżyli koszt i najśmielej zawyżyli korzyść. Flyvbjerg nazywa to przetrwaniem najmniej przystosowanych. Konkurencja odbywa się na optymizm, nie na jakość.

Każdy, kto siedział po stronie inwestora przy stole, na którym leżą trzy oferty i jeden termin z zarządu, wie, jak to wygląda w mniejszej skali.

Cztery pytania przed zatwierdzeniem CAPEX

Nie ma na to lekarstwa w postaci lepszego arkusza. Jest kilka pytań, które przesuwają rozmowę we właściwe miejsce.

Pierwsze: czy kosztorys, na podstawie którego zapada decyzja, powstał przed czy po badaniach geotechnicznych, warunkach przyłączeniowych i sprawdzeniu stanu prawnego nieruchomości. Jeśli po, jest to kosztorys. Jeśli przed, jest to intencja.

Drugie: ile realnie kosztowały trzy porównywalne obiekty tego samego typu, w tej samej klasie lokalizacji, oddane w ostatnich dwóch latach. Flyvbjerg nazywa to spojrzeniem z zewnątrz i uważa za jedyną metodę o udowodnionej skuteczności. Brytyjski Skarb wpisał ją do Green Book w 2003 roku jako obowiązkową korektę na optymizm, opartą na danych historycznych, a nie na przekonaniu zespołu, że akurat u nas będzie inaczej.

Trzecie: kto w tej organizacji ma interes w tym, żeby ta liczba była niska. To nie jest pytanie o czyjąś uczciwość. To jest pytanie o rozkład bodźców, a odpowiedź zwykle zna każdy, tylko nikt jej nie wypowiada.

Czwarte: co konkretnie stanie się z projektem, jeśli powiemy, że jeszcze nie wiemy. Jeśli odpowiedź brzmi, że stracimy okno, że przepadnie budżet roczny, że zarząd zdążył już ogłosić datę, to znaczy, że jesteśmy w marcu 1959 roku. Wtedy pytanie nie brzmi, czy budżet zostanie przekroczony, tylko o ile.

Na koniec

Po stronie inwestora widziałam ten mechanizm wielokrotnie, w skali, która nie trafia do książek Flyvbjerga. Wygląda tak samo. Ktoś potrzebuje daty, ktoś inny potrzebuje zgody, i obie te potrzeby spotykają się na jednym slajdzie z liczbą, o której połowa sali wie, że nie wystarczy.

Ile razy zatwierdzaliście budżet, o którym wiedzieliście, że jest za niski? I co stałoby się z projektem, gdyby ktoś wtedy powiedział to głośno?